Favelas
Sustentabilidad del Plan de Intervenciones

 

 
 

A. Breve reseña histórica y patrones presupuestarios del Programa.

EL PROGRAMA FAVELA-BAIRRO es parte integrante de la Política Habitacional de la Prefectura de la Ciudad de Rio de Janeiro, y es parte del PROAP-RIO - Programa de Urbanización de Asentamientos Populares de Rio de Janeiro, objeto del contrato de préstamo de la Prefectura con el BID - Banco Interamericano de Desarrollo. El PROAP-RIO, celebrado en noviembre de 1995.

El Programa cuenta con inversiones de la Prefectura, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), de la Caja Económica Federal (CEF) y de la Unión Europea (UE). El Programa hoy alcanza 119 comunidades medias (de 500 a 2.500 viviendas), 35 pequeñas (de 100 a 500 viviendas) y 4 grandes (arriba de 2500 viviendas), promoviendo intervenciones físicas articuladas con programas sociales, de generación de trabajo y renta buscando generar cambios profundos en las comunidades, estableciendo transformaciones en la calidad de vida y en la calidad ambiental, con reflejos positivos sobre la ciudad como un todo.

La adhesión de los habitantes y la participación efectiva de la sociedad, como única forma de efectivizar su implantación y conservación futura, resultando en la transformación de las favelas en barrios, son condiciones básicas del programa.

Son objetivos prioritarios del programa:

- Proveer al habitante de las áreas objeto del programa, de sentimiento de ciudadanía y de urbanidad, a través del establecimiento de un proceso de inclusión social;

- Completar o construir la estructura urbana principal, a través de la implantación de saneamiento básico y de sistema viario, permitiendo la libre circulación de vehículos y peatones, de modo que de acceso a todas las viviendas y viabilizar la prestación de servicios públicos, particularmente de salud, seguridad y limpieza urbana;

- Introducir valores urbanísticos de la ciudad formal, tales como calles, plazas, infraestructura y servicios públicos, posibilitando la integración de la favela como barrio de la ciudad;

- Consolidar la inserción de las favelas en el proceso de planeamiento de la ciudad, incluyéndolas en la legislación, en los planes y programas, mapas y catastros relativos al control del uso y ocupación del suelo, y en la programación de actividades de manutención de los servicios y conservación de los equipamientos públicos en ellas instalados;

- Implementar acciones de carácter social, implantando guarderías, programas de generación de renta y capacitación profesional y actividades relacionadas al deporte, a la cultura y al esparcimiento, entre otras;

- Promover la reglamentación de la tenencia de la tierra y prestar la asistencia técnica necesaria a la obtención, por parte de los habitantes, de la documentación que les garantice la permanencia en el local;

En la urbanización de las favelas medias, el Favela-Bairro dispone de 600 millones de dólares en el primer y segundo contracto con el BID, cada uno en el valor de 300 millones de dólares - 180 millones de dólares de financiamiento del Banco y contrapartida de 120 millones de dólares de la Prefectura. El Banco, que financia el mayor volumen de recursos del Programa, considera el Proyecto de Urbanización de la Prefectura, un ejemplo de políticas públicas en el combate a la pobreza y a la miseria. El segundo financiamiento busca mantener los objetivos del primer contrato, con énfasis en las acciones de desarrollo social y generación de trabajo y renta. Para proyectos de urbanización de las favelas medias el parámetro para la aplicación de los recursos utilizados por el Programa es de 2.500 dólares por vivienda.

B. Dinámica demográfica de las favelas en la ciudad de Rio de Janeiro.

En el periodo entre los últimos censos, la tasa media de crecimiento demográfico en la ciudad, fue de 0,73% al año, mayor que los 0,67% anuales del periodo anterior (1980 a 1991). Considerando separadamente sectores normales y subnormales (favelas), la diferencia es considerable. La tasa de crecimiento de los sectores subnormales es de 2,4% al año, mientras que el resto de la ciudad crece apenas 0,38% al año. Esto significa que las "favelas" crecen en un año lo que el "asfalto" (la ciudad formal) demora más de seis años para crecer, en el conjunto. Y el crecimiento de las favelas se aceleró recientemente, pues en la década anterior la población de los sectores subnormales había crecido apenas 1,91% al año. En resumen, había 5.480.778 residentes en Rio en 1991, y pasaron a ser 5.851.914 en 2000. El número de "favelados" ya pasa de un millón. La tabla completa esta en anexo.

Donde se concentran los sectores subnormales

La AP-3, que comprende los suburbios de la Central y Leopoldina, además de la Isla del Gobernador, responde por más o menos la mitad de los habitantes de sectores subnormales de todo Rio de Janeiro. Pero es en la AP-1, área central de la ciudad, que esos sectores representan la mayor parte de la población total: 28,7%. En Rio como un todo, 18,7% de las personas habitan en sectores subnormales (eran 16% en 1991, y 14% en 1980).

Las regiones de Barra y Jacarepaguá, que forman la AP-4, tuvieron el crecimiento más rápido en los sectores subnormales. En el ranking de la ciudad, ellas sobrepasaron el área central (AP-1) en número absoluto de habitantes en favelas.

Diferencias entre la primera y la segunda mitad de la década.

El Censo Poblacional realizado por el IBGE en 1996 reveló que la población carioca estaba cerca de estabilizarse, creciendo en media 0,26% al año desde el Censo anterior (1991). Incluso en los sectores subnormales, donde hay más pobreza, el crecimiento demográfico no alcanzaba 1,6% al año. Parecía ser una óptima noticia, consecuencia de mejorías en los niveles de educación y de renta, y también de una menor presión migratoria.

Los resultados del Censo 2000, con todo, no confirmaron la buena nueva. Hechas las cuentas de la población total, el crecimiento entre 1996 y 2000 fue de 1,33% al año, más de cinco veces la tasa del quinquenio anterior. Cambios tan rápidos no son comunes en la demografía de las grandes ciudades, a no ser en épocas de migración importantes. Se pensó que podría haber problemas metodológicos en la comparación entre los Censos. Solamente los resultados más detallados del Censo 2000 van a poder esclarecer esta duda, a partir del estudio de la pirámide de edades y de la contabilización de los inmigrantes.

Si consideramos apenas los sectores subnormales, la tasa de crecimiento anual pasó de 1,54% en la primera mitad de la década, para 3,5% en la segunda mitad. Interesa destacar que se haya acelerado menos que la de la población total.

El crecimiento fue más concentrado en algunas partes de la ciudad. En la Barra de Tijuca, las favelas crecieron casi 19% al año en la segunda mitad de los años 90. Es la misma tasa de la región de Santa Cruz, y casi seis veces más rápido que en el periodo anterior.

En la región de Guaratiba, la tasa alcanza 24% al año. A este ritmo, la población "favelada" se duplica cada tres años. Tasas elevadas también surgen en la segunda mitad de la década en la región de Santa Cruz, cerca de 19% al año, Jacarepaguá, Anchieta y Penha - todos por encima del 10% al año.

La Tijuca fue una de las regiones en que el número de "favelados" habría disminuido en la década; la comparación entre los resultados de 1996 y 2000 sugiere que la expansión recomenzó, y las favelas estarían creciendo 1,9% al año. En las favelas de la zona sur, contrariamente, la población habría disminuido en la segunda mitad de la década, formando series aparentemente erráticas en los datos del Censo.

C. Población proyectada para dimensionar los proyectos de sistemas infraestructurales.

En virtud de las dificultades inherentes al cálculo de la proyección poblacional de cada comunidad, ya que el mismo es función de diversos factores intervinientes tales como localización, situación económico-financiera, barreras geográficas, condiciones de infraestructura y condiciones del suelo, se torna inadecuado darles un tratamiento solamente matemático - estadístico, corriéndose el riesgo de errar por mucho en la proyección.

Tampoco se puede estimar aleatoriamente una tasa de crecimiento. Esto significaría poner en riesgo la inversión pretendida, al subdimensionar el sistema, o por otro lado, utilizar más recursos que los necesarios, dejando de invertir en otras áreas. Lo que, teniendo en vista la carencia que nos rodea, se torna un contrasentido.

Es por esto que la determinación de la población de proyecto debe ser realizada mediante la conjugación de diversos criterios, utilizando algunos procesos de cálculo y dando a los resultados obtenidos un tratamiento analítico.

En virtud de lo expuesto arriba, se sugiere que la determinación de la población del proyecto lleve en consideración las siguientes condiciones:

- Horizonte del proyecto en el máximo de 10 años

- Imprimir los datos obtenidos por la aplicación de los diversos métodos estimativos en gráfico y tabla, y a partir de ahí definir conjuntamente la población del proyecto a ser adoptada. Para eso, se debe comparar las poblaciones obtenidas a través de la utilización de las tasas calculadas por los diversos métodos con los datos de los Censos anteriores (1970, 1980 y 1991) y los valores de poblaciones resultantes del levantamiento de domicilios particulares ocupados (dpo) a ser realizado por la contratante. Se debe adoptar la relación dpo/población, para cada favela, del Censo IBGE 1991, suministrada por el IPLANRIO.

D. Propuestas de normalización

Partiendo de las premisas contenidas en el Plan Director de la Ciudad, que preconiza la incorporación de las favelas en el proceso de Planeamiento Urbano Municipal, las propuestas a ser contenidas en los Planes de Intervención, deberán ser elaboradas previendo su complementación a través de proposiciones normativas complementares, contenidas en el pliego de condiciones de ejecución de proyectos del Programa, como: Proyectos de Alineamiento, propuestas de zoneamiento y delimitación de Áreas de Especial Interese Social - AEIS.

La elaboración del Proyecto de Alineamiento de la favela, define límites para las propiedades públicas y privadas, relacionando todas las vías de circulación y acceso a los lotes, así como las áreas de plazas y las destinadas a equipamientos públicos; deben obedecer a las normas en vigor de la Secretaria Municipal de Urbanismo.

La propuesta de Zoneamiento (áreas de habitación, comercio y servicios, públicas, de preservación, etc.) tiene como objetivo la estructuración interna de la comunidad, además de proponer una legislación simplificada de control urbanístico estableciendo normas edilicias básicas.

La delimitación de Áreas de Interés Especial, se constituye en un instrumento importante para el establecimiento de normas y control de la futura ocupación de áreas informales de la ciudad, sometiéndolas a un régimen urbanístico específico que prevalecerá sobre los controles definidos para la Zona o las Zonas que las contienen. Con esta delimitación, el Poder Ejecutivo podrá, en la forma de ley, exigir la edificación o el parcelamiento compulsivo, o ambos; imponer el Impuesto Sobre la Propiedad Predial y Territorial Urbana progresivo en el tiempo; o inclusive, expropiar, mediante el pago con títulos de la deuda pública.

La implantación de este conjunto de normas deberá ser efectivizada y fiscalizada por el Puesto de Orientación Urbanístico y Social - POUSO - previsto en el Plan de Intervención. Debemos, no obstante, considerar la dificultad del efectivo cumplimiento de estos reglamentos en estas áreas informales, tanto por su complejidad urbana, cuanto por la carencia de medios de fiscalización.

E. Conclusión - Sustentabilidad de las Intervenciones propuestas

El Programa Favela-Bairro viene siendo reconocido, nacional e internacionalmente, como un consistente instrumento de enfrentamiento de los graves problemas derivados del caótico crecimiento de las favelas en la ciudad de Rio de Janeiro. En estos siete años de existencia el Programa pudo establecer algunas normas metodológicas de Planeamiento Urbanístico especificas para las diferenciadas realidades urbanas verificadas en estos tipos de asentamientos.

Estos procedimientos metodológicos tienen carácter eminentemente dinámico y específico, ya que, sus dinámicas poblacionales y morfológicas urbanas sufren procesos de crecimiento o retracción con mayor velocidad que sectores formales de la ciudad.

Por otro lado, tamaña complejidad y diversidad en estas morfologías nos conduce a la construcción de una metodología prácticamente específica para cada una de las favelas abarcadas por el Programa. La difícil tarea de la racionalización de lo espontáneo, nos lleva a buscar "lecturas" particulares para la estructura de cada lugar.

Así, creemos que metodologías de Planeamiento Urbano válidas para evaluaciones de intervenciones urbanísticas en áreas formales, pueden mostrarse incapaces de prever las formas de evolución urbana observadas en estos asentamientos subnormales. Debemos recordar que, incluso en situaciones ideales, las proyecciones de crecimiento urbano vienen siendo sistemáticamente, victimas de la aceleración de las dinámicas urbanas constatadas principalmente en grandes ciudades (como Brasilia, por ejemplo).

Considerando los argumentos arriba mencionados, el programa busca establecer como parámetro para la definición de la población de proyecto, la fijación de límites físicos para las comunidades y el posterior establecimiento de zonas de posible densificación por expansión vertical/horizontal (fase del proyecto ejecutivo). En el caso de la verticalización debe ser también definida una altura máxima en función del zoneamiento de la comunidad. Deberán ser consideradas también las cuestiones referentes a las relocaciones y los re-asentamientos previstos por las intervenciones propuestas. La relación de las propiedades público-privadas será regularizada por el Proyecto de Alineamiento a ser elaborado.

Las intervenciones propuestas en los proyectos deberán buscar siempre la mejor relación costo-beneficio, debiendo ser pautadas dentro del proceso de participación comunitaria preestablecido no sólo por el Programa, como por la propia Ley del Plan Director Decenal de la Ciudad. Así, deberán estimarse los costos debidos a la implantación de lo previsto por el Plan, obedeciendo siempre a los parámetros presupuestarios establecidos por el Programa. (2500 U$S /familia)

Los sistemas infraestructurales deberán ser dimensionados sobre la base de tasas de crecimiento poblacional con el horizonte de 10 años. Los sistemas y equipamientos urbanos deberán atender en su integridad a las condiciones técnicas establecidas por los órganos oficiales envueltos en el Programa en especial de la Secretaria Municipal de Habitación.

Jorge Mário Jáuregui